Revista de Ciencias Sociales (RCS)
Vol. XXXI, No. 3, Julio-Septiembre 2025. pp. 379-399
FCES - LUZ ● ISSN: 1315-9518 ● ISSN-E:
2477-9431
Como citar: Cuadrado-Barreto, G.,
y Flores-Novelo, A. (2025).Prevención de la violencia contra las mujeres en la
frontera colombo-ecuatoriana. Revista De Ciencias Sociales, XXXI(3), 379-399.
Prevención de la violencia contra las mujeres en la frontera colombo-ecuatoriana
Cuadrado-Barreto, Gabriela*
Flores-Novelo,
Anel**
Resumen
Las
políticas públicas dirigidas a la protección social de mujeres víctimas de
violencia se convierte en imprescindible en países en desarrollo. La indagación
retoma el Ciclo de la Política Pública y la Nueva Gestión Pública con el
objetivo de analizar la política pública de prevención de la violencia contra
la mujer promovida por los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales de
la frontera colombo-ecuatoriana, de los cantones: Mira, Tulcán, Montúfar, Huaca
y Espejo, en el período 2014-2018. La investigación es cualitativa, financiera,
documental y comparativa. Entre los resultados destaca que, la violencia de
tipo sexual es el incidente con mayor número de denuncias en la frontera
colombo-ecuatoriana. Los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales no
retoman información estadística de incidentes de violencia contra la mujer para
identificar la situación problémica en la generación de la política. Se
concluye que, la aprobación de la Ley Orgánica Integral para prevenir y
erradicar la violencia contra las mujeres en el año 2018 promueve la ejecución
del gasto municipal; sin embargo, persisten desafíos significativos en la
erradicación de la violencia de género en la frontera colombo-ecuatoriana. El
desempeño económico de nivel cumplido solamente alcanza uno de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados Municipales estudiados en los años 2014 y 2017.
Palabras clave: Violencia contra las mujeres; políticas públicas;
frontera; municipio; presupuesto.
* Doctora
en Ciencias de la Administración. Posdoctorado. Docente Investigadora Titular
en la Universidad Politécnica Estatal del Carchi (UPEC), Tulcán, Carchi,
Ecuador. Coordinadora del Grupo de Investigación en Estudios Organizacionales
(GIEO) de la UPEC. E-mail: gabriela.cuadrado@upec.edu.ec ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8562-7843
** Doctora
en Ciencias de la Administración. Docente Investigadora Titular en la
Universidad Autónoma de Yucatán (UADY), Mérida, Yucatán, México. Miembro
del Sistema Nacional de Investigación de México (SNI) Nivel 1, Perfil Prodep.
E-mail: anel.flores@correo.uady.mx ORCID: https://orcid.org/0000-0003-2567-8769
Recibido: 2025-02-13 • Aceptado: 2025-05-03
Preventing violence against women on the Colombian-Ecuadorean border
Abstract
Public
policies aimed at the social protection of women victims of violence are
becoming essential in developing countries. This study explores the Public
Policy Cycle and New Public Management to analyze the public policy for the
prevention of violence against women promoted by the Decentralized Autonomous
Municipal Governments of the Colombian-Ecuadorean border in the cantons of
Mira, Tulcán, Montúfar, Huaca, and Espejo, during the 2014-2018 period. The
research is qualitative, financial, documentary, and comparative. The results
highlight that sexual violence is the incident with the highest number of
reports on the Colombian-Ecuadorean border. The Decentralized Autonomous
Municipal Governments do not collect statistical information on incidents of
violence against women to identify the problematic situation in policymaking.
It is concluded that the approval of the Comprehensive Organic Law to Prevent
and Eradicate Violence Against Women in 2018 promotes the execution of
municipal spending; However, significant challenges persist in eradicating
gender-based violence on the Colombia-Ecuador border. Only one of the
Decentralized Autonomous Municipal Governments studied in 2014 and 2017
achieved a level of economic performance.
Keywords: Violence against women; public policies; border;
municipality; budget.
Introducción
La Organización Mundial de la Salud (OMS, 2020); Orozco et al. (2020); Donoso et al. (2021); y, Denegri et al. (2022), señalan que la violencia intrafamiliar conlleva a repercusiones adversas en la salud física, mental y el bienestar de los integrantes de la familia. Estos efectos, a su vez, generan consecuencias que se traducen en costos sociales y económicos para las comunidades y la sociedad. Además, la OMS (2020) destaca que entre el 55% y el 95% de las mujeres que sobreviven a la violencia no comparten su experiencia, evidenciando un subregistro preocupante de este problema.
Por su parte, la Comisión Económica de América Latina y el Caribe (CEPAL, 2022) destaca que la violencia hacia las mujeres es un problema alarmante y profundamente arraigado en la región. En el caso específico del Ecuador, los feminicidios registrados en los años 2015 - 2016 - 2017 - 2018, son 56; 66; 101; 64 respectivamente (Naciones Unidas Ecuador, 2022). Asimismo, el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC, 2019) revela que hasta el año 2019 el 64,9% de mujeres a nivel nacional han sido víctimas de algún tipo de violencia de género a lo largo de su vida y en la provincia del Carchi el 61,9% de mujeres han sido violentadas. Estos datos destacan la magnitud del problema y la urgencia de abordarlo mediante políticas y acciones efectivas.
En este sentido, United Nations (UN, 2022) sugiere a los gobiernos el diseño de políticas, programas, proyectos, dirigidos a mujeres víctimas de violencia que proporcionen asistencia y protección social y financiera para lograr mayor igualdad y oportunidades. Por lo que, el objetivo de la investigación fue analizar la política pública de prevención de la violencia contra la mujer promovida por los Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales (GADM) de los cantones: Mira, Tulcán, Montúfar, Huaca y Espejo, ubicados en la frontera colombo-ecuatoriana.
El documento presenta, en principio, al Ciclo de la política pública y las fases de identificación de la situación problémica, inscripción del problema en la agenda gubernamental y propuesta de soluciones, toma de decisiones, implementación de la respuesta, evaluación del impacto de la política. En segunda instancia, desde la Teoría de la Nueva Gestión Pública (NGP) se precisa al desempeño económico de los GADM. En tercer lugar, se expone el contexto ecuatoriano desde las leyes que rigen al Estado y la necesidad del análisis de los niveles de ejecución del gasto en la política pública. En cuarto lugar, se exhibe el método como cualitativo, financiero, documental, transversal y comparativo. Los resultados presentan estadísticas sobre la violencia, exponen el ciclo de la política pública implementado por los GADM, así como el tipo de desempeño económico alcanzado, y permiten establecer conclusiones relevantes.
1. Fundamentación teórica
1.1. Los gobiernos locales municipales y la política pública social
La política pública se define como una construcción social en la que interactúa el gobierno con diversos actores sociales y políticos, con el fin de proporcionar respuestas a las demandas de la sociedad y a los problemas nacionales a través del uso estratégico de recursos (Roth, 2002). Los elementos centrales de la política pública son la implicación del gobierno o de una autoridad, la percepción de problemas o expresiones de insatisfacciones, la definición de objetivos deseables y procesos desde las instituciones estatales/gubernamentales o públicas con el propósito de cambio de una problemática (Sabatier, 2007; Howlett et al., 2017; Peters et al. 2018).
La indagación retoma el ciclo de la política pública y sus fases como hilo conductor del análisis. Las fases incluyen: a) Identificación de la situación problémica por los actores políticos y sociales, porque detrás de cada problema que se discute existen actores que promueven su tratamiento, tales como el alcalde, la agenda política, el sector privado o los ciudadanos (Jann y Wegrich, 2007; Farvacque-Vitkovic y Kopanyi, 2019). En concordancia, la agenda de política, de gobierno o agenda formal, se conceptualiza como el conjunto de asuntos explícitamente aceptados para la consideración seria y activa por parte de los hacedores de política (Sabatier, 1991).
La fase b): Inscripción del problema en la agenda gubernamental y propuesta de soluciones, incluye identificar a los actores, comprender la dinámica de la toma de decisiones, priorización por proyectos, planificación, diagnóstico institucional, sugerencias del sector privado o de los ciudadanos (Birkland, 2007; Majone, 2009), para desde la perspectiva de ciudadanía deliberativa reflexionar el origen de la política, el contexto en que se origina, los actores; y, el ejercicio y el acceso a derechos (Susskind, 2009; Ayres et al., 2017; Valdés, 2022).
La fase c): Las instituciones y los actores son autorizados para la toma de decisiones, por lo que, examinan las soluciones existentes y deciden qué respuesta proporcionar desde los criterios de priorización de las inversiones que incluyen la responsabilidad del municipio sobre el proyecto, los suficientes recursos financieros, factibilidad de ejecución o aplicación, existencia de proyectos similares en marcha o preparación y presencia de proyectos competidores (Sidney, 2007; Mejía, 2022). Así, la toma de decisiones encuentra base en los sistemas de información, indicadores y estadísticas de género para el diseño de la política, del seguimiento y de la evaluación de esta (Strada, 2022).
La fase d): Corresponde a la implementación y práctica de la respuesta dada al problema desde el marco del lugar donde ésta va a ser aplicada y las costumbres de la población objetivo (Ingram et al., 2007), se establece las metas de género como expresión cuantificada de un logro, el presupuesto en los planes plurianuales, anuales, proyectos, y se proporcionan datos cuantificados de los logros a alcanzar por parte del Gobierno Autónomo Municipal (Vega, 2018; Birkland, 2019; Valdivieso, 2022).
Finalmente, la fase e): Evaluación por los actores sociales, políticos y por instituciones especializadas de los impactos de la política, entrelaza la reglamentación producida por la institución pública, que incluye planes, ordenanzas, programas y resoluciones, con las actividades políticas y administrativas realizadas por las autoridades para la ejecución del ciclo de la política pública. Además, se añaden los principios de la Nueva Gestión Pública (NGP) de análisis de la eficiencia, resultados institucionales y rendición de cuentas, para la comprensión y la explicación de la acción pública (Schlager, 2007; Bovens et al., 2009; Roth, 2021).
El análisis sobre la prevención de la violencia contra la mujer, parte de lo señalado por las Naciones Unidas (NU, 2013) en la 49a reunión de la Mesa Directiva de la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe, donde se reconoció la necesidad de reducir la desigualdad que enfrentan las mujeres y ampliar su autonomía física y económica, así como fortalecer su participación en la vida política y en los ámbitos de toma de decisiones (p. 5). En correspondencia, la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU-Mujeres) insta a los países participantes del convenio, entre esos Ecuador, a la generación de políticas públicas que promuevan la erradicación de la violencia contra las mujeres (OMS, 2020; Naciones Unidas Ecuador, 2022).
Al reconocer que en Ecuador la violencia de género es un importante problema de salud pública derivado de la discriminación estructural hacia las mujeres (Medina-Hernández et al., 2021; Ortiz-Prado et al., 2022), se encuentra la necesidad de analizar la política pública de prevención de la violencia contra las mujeres promovida por los GADM de la frontera colombo-ecuatoriana. Así, desde los avances y el balance del año presupuestario se identifica la importancia proporcional de la política de prevención de la violencia contra las mujeres con respecto al gasto total y al conjunto del presupuesto institucional.
1.2. Desempeño Económico (DE) de los gobiernos locales municipales
En Latinoamérica, los países se han visto en la necesidad de aplicar la descentralización de competencias y, con ello, del presupuesto, con el propósito de aterrizar en territorio las políticas públicas (Ordóñez, 2018). Los GADM muestran importancia al encargarse de los asuntos relacionados con el abastecimiento de los servicios básicos como el agua, la electricidad y el alumbrado público; así como de otros servicios como la educación, la salud, los servicios de seguridad, la construcción, el mantenimiento de infraestructura y el desarrollo económico (Christensen y Lægreid, 2022). Por lo que, la indagación, desde el punto de vista de la Teoría de la NGP, precisa el objetivo específico de determinar el desempeño económico de los GADM ubicados en la frontera colombo-ecuatoriana, en el período 2014-2018.
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, 2020), indica que los gobiernos nacionales obtienen ingresos para financiar la provisión de bienes, servicios y la redistribución. El monto recaudado depende de diferentes vías, tales como las políticas fiscales, el tipo de modelo de desarrollo, la dotación de recursos naturales, las instituciones políticas, la etapa de desarrollo socioeconómico y las condiciones macroeconómicas internas y externas. Los países de América Latina y el Caribe (ALC) poseen sistemas de coparticipación, que a partir de un porcentaje de los ingresos nacionales financian a los gobiernos locales y, de esta forma, persiguen la eficiencia, la equidad regional y objetivos nacionales (Eguino y Pineda, 2023).
El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (Fondo Monetario Internacional [FMI], 2014), resalta que los gobiernos locales son responsables de prestar servicios a la población. Por lo que, los gobiernos locales invierten dinero en competencias, proporcionan bienes y servicios a los ciudadanos, redistribuyen los ingresos mediante beneficios sociales, subsidios, y reflejan decisiones políticas pasadas y actuales que garantizan derechos (Rosen y Gayer, 2009; Cohen et al., 2018).
Así, la principal fuente de ingresos de los gobiernos locales latinoamericanos son las transferencias del gobierno central, que se destinan principalmente a ejecutar el presupuesto central, a la inversión pública, creación de infraestructura pública esencial para el crecimiento económico a largo plazo, el bienestar social, provisión de servicios públicos, investigación y desarrollo, difusión de nuevas herramientas y conocimientos que contribuyen a crear empleo en sectores de alto valor agregado (Ulbrich, 2011; Wagner, 2019).
Hood y Dixon (2015), en lo que respecta a la gestión del gasto enfatizan que la evaluación del desempeño económico de los gobiernos locales incluye el indicador de gasto total, con el propósito de garantizar que los fondos disponibles sean destinados al logro de los objetivos gubernamentales en forma eficiente. A su vez, los autores resaltan que el análisis de tendencias de ejecución presupuestaria permite la comparación de las pendientes de los cambios observables a lo largo del tiempo.
En el caso del Ecuador, los retos a los que se enfrentan los gobiernos locales municipales incluyen el presupuesto limitado, el sistema de transferencias intergubernamentales, la eficiencia del gasto estatal y la mejora en el desempeño económico (Muñoz et al., 2017). El gobierno central otorga presupuesto a los GADM por transferencias por 21% de los ingresos corrientes, 10% de los ingresos de capital del presupuesto general, y por compensación al generar, explotar o industrializar recursos no renovables que se encuentren en sus territorios (Díaz-Cassou et al., 2016; Díaz, 2018).
También, el gobierno central financia a los GAD municipales hasta el 30% de los gastos permanentes y un mínimo del 60% de gastos no permanentes para el ejercicio de las competencias (Díaz-Cassou y Viscarra, 2017; Díaz-Cassou y Ruiz-Arranz, 2019). Por lo que, el monto presupuestario que percibe cada GADM se fundamenta en los recursos recibidos en años anteriores como base; más el ajuste relacionado con la densidad poblacional, la pobreza, los logros en la mejora del nivel de vida; considera la eficiencia del gasto estatal y el cumplimiento de metas del Plan Nacional de Desarrollo del Ecuador (Kerley, 1994; Díaz-Cassou y Viscarra, 2018).
En conclusión, evaluar el rendimiento de las finanzas municipales incluye el desglose de gastos, el entrelazamiento entre la planificación de las finanzas, las inversiones en programas plurianuales, proyectos en curso para analizar las prioridades y compromisos de los gobiernos municipales de la frontera colombo-ecuatoriana. La determinación del desempeño económico de la política pública de prevención de la violencia contra la mujer parte del establecer niveles y del análisis de tendencias de ejecución de los recursos de los GADM estudiados.
1.3. La prevención de la violencia contra la mujer en el Ecuador
Ecuador se define como un Estado unitario, que cuenta con descentralización del poder; por lo que, el nivel central delega funciones administrativas y de gestión a los GADM con el propósito de resolver problemas sociales y económicos a través de políticas públicas (Constitución de la República del Ecuador de 2008). El Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas de 2010, establece y regula el presupuesto designado por el Estado a los municipios para el cumplimiento de sus competencias, a su vez, precisa que los GADM reciban transferencias del gobierno central correspondientes al 21% de los ingresos corrientes y 10% de los ingresos de capital del presupuesto general del Estado.
El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) de 2010, en el artículo 249 exige a los GADM destinar mínimo el 10% de su presupuesto para el financiamiento de la planificación y ejecución de programas sociales para la atención a grupos prioritarios. En concordancia, el Plan Nacional de Desarrollo guía los programas, planes, proyectos y el endeudamiento público. El plan operativo anual aprobado por el GAD, como herramienta de ejecución de la política pública para cubrir las necesidades de la población de los cantones, se articula al proceso de descentralización del país para la evaluación y control de sus competencias.
La legislación que alude a la violencia en contra de la mujer es el Código Orgánico Integral Penal (COIP) de 2014, precisa que la violencia en contra de la mujer incluye maltrato, físico, psicológico o sexual, determina como delitos al femicidio, causar lesiones, violencia psicológica, acoso sexual, violación y estupro. Además, la Ley Orgánica Integral para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las mujeres de 2018, define la violencia contra la mujer a la conducta o agresión basada en su género que le cause muerte, daño, sufrimiento físico, sexual, psicológico, patrimonial y gineco obstétrico. También, obliga a los GADM a brindar inmediata protección, establecer políticas públicas, instrumentos desde los planes de ordenamiento territorial para la atención a las necesidades de cambio estructural, de las causas y condiciones sociales, económicas, culturales, que promuevan una vida libre de violencia.
Además, el Sistema de seguridad ciudadana del Ecuador incluye al Consejo de la Judicatura: Dicta sentencias; Servicio Integrado de Seguridad ECU 911: Coordina la atención de emergencias entre la Policía Nacional, Fuerzas Armadas, Cuerpo de Bomberos, Comisión Nacional de Tránsito, Ministerio de Salud Pública, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, Servicio Nacional de Gestión de Riesgos y Emergencias, Cruz Roja Ecuatoriana; y, Fiscalía General del Estado: Recibe denuncias de delitos.
Con relación al Ciclo de las políticas públicas, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (CPCCS, 2017) promueve en los GADM las fases: a) Planificación participativa del Plan de desarrollo y ordenamiento territorial; b) el seguimiento de la implementación de la política pública se realiza desde mecanismos; y, c) la evaluación de las políticas mediante la Guía especializada para la rendición de cuentas.
2. Metodología
La investigación analiza la política pública de prevención de la violencia contra la mujer en la frontera colombo-ecuatoriana, promovida por los GADM. A su vez, la pesquisa es de tipo cualitativo, financiero, documental, transversal y comparativo entre los años 2014-2018. La pregunta de investigación corresponde a: ¿Cómo los GADM Mira, Tulcán, Montúfar, Huaca y Espejo ejecutan la política pública de prevención de la violencia contra la mujer en el período 2014-2018? En primera instancia, la indagación presenta datos oficiales proporcionados por el Consejo de la Judicatura, Servicio Integrado de Seguridad ECU 911 y Fiscalía General del Estado, sobre los hechos de violencia contra la mujer ocurridos en los GADM de la frontera colombo-ecuatoriana en el período 2014 – 2018, como elemento base para la generación de la política pública.
En segunda instancia, se retoma las fases del ciclo de la política pública como hilo conductor del estudio a través de un enfoque sistemático en la recogida, organización y análisis propiamente dicho de los datos (Van Thiel, 2021). En este sentido, se retoman documentos oficiales de planificación presupuestaria, planes plurianuales y anuales de los GADM estudiados para precisar: La a) identificación de la situación problemática(1); b) inscripción del problema en la agenda gubernamental y propuesta de soluciones; c) decisión de la respuesta a dar; y, d) implementación de la respuesta al problema.
Por último, en la fase e) evaluación de la política, se retoma la Teoría de la Nueva Gestión Pública (NGP), para la valoración sistemática y objetiva del diseño, gestión y resultados alcanzados, con respecto a su deseabilidad. Por lo que, se aplica la evaluación ex post al gasto del GADM expuesto en las cédulas presupuestarias de ejecución del gasto en el rubro devengado y los informes de Rendición de Cuentas presentados por los GADM al CPCCS, como lo sugiere Walshe (2019).
La determinación del avance presupuestario de los programas y/o proyectos implementados (AP) se realiza desde los preceptos de la herramienta Directrices para la elaboración del Informe de seguimiento a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial-PDOT (Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo [SENPLADES], 2018). Por lo tanto, se relaciona el monto de la asignación presupuestaria para el programa y/o proyecto que aporta a la política prevención de la violencia contra la mujer y los valores devengados para el mismo período a través de la fórmula(2):
3. Resultados de la política nacional de prevención de la violencia contra la mujer en el Ecuador
La indagación, en primera instancia, exhibe datos oficiales como elemento base para la generación de la política pública. La Tabla 1, expone que en el año 2014 existe diferencia numérica entre llamadas al Servicio Integrado de Seguridad ECU 911 por incidentes de violencia contra la mujer y denuncias presentadas en la Fiscalía Provincial del Carchi por estos hechos. Por lo que, se deduce que una parte importante de las mujeres no denunciaron a sus agresores en ese año.
Tabla 1
Comparativo
llamadas al ECU 911 y denuncias por violencia contra la mujer
|
Tulcán |
Montúfar |
Bolívar |
Mira |
Espejo |
Espejo - Mira |
||||
|
ECU |
Fiscalía |
ECU |
Fiscalía |
ECU |
Fiscalía |
ECU |
ECU |
Fiscalía |
|
|
Año 2014 |
486 |
117 |
83 |
25 |
30 |
9 |
21 |
17 |
6 |
|
Año 2015 |
328 |
341 |
56 |
135 |
35 |
38 |
14 |
22 |
62 |
|
Año 2016 |
291 |
253 |
30 |
123 |
30 |
53 |
7 |
23 |
71 |
|
Año 2017 |
336 |
393 |
44 |
117 |
22 |
57 |
15 |
18 |
107 |
Fuente: Elaboración propia, 2024
con base en información proporcionada por ECU 911 y FGE.
La Tabla 2, presenta al año 2017 con los niveles más altos de violencia sexual, destacan los Cantones Bolívar, Tulcán y el distrito Espejo – Mira.
Tabla 2
Denuncias
presentadas en la Fiscalía por tipo
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|||||||||||
|
|
F |
P |
S |
F |
P |
S |
F |
P |
S |
F |
P |
S |
F |
P |
S |
|
Montúfar |
1 |
20 |
4 |
5 |
119 |
11 |
5 |
105 |
13 |
7 |
105 |
5 |
8 |
109 |
17 |
|
Bolívar |
2 |
6 |
1 |
2 |
31 |
5 |
4 |
43 |
6 |
8 |
32 |
17 |
4 |
27 |
14 |
|
Tulcán |
5 |
96 |
16 |
6 |
295 |
40 |
22 |
178 |
53 |
61 |
276 |
56 |
36 |
233 |
52 |
|
Espejo - Mira |
1 |
3 |
2 |
8 |
47 |
7 |
0 |
51 |
20 |
4 |
81 |
22 |
5 |
54 |
13 |
Nota: F: Violencia física; P:
Violencia psicológica; S: Violencia sexual.
Fuente: Elaboración propia, 2024
con base en información proporcionada por FGE.
El análisis de la política pública de prevención de la violencia contra la mujer promovida por los GADM Tulcán, Montúfar, Bolívar, Mira y Espejo es cualitativo financiero, documental, transversal y comparativo durante los años 2014-2018, parte de las fases del ciclo de las políticas públicas como son: a) Identificación de la situación problemática; b) inscripción del problema en la agenda gubernamental y propuesta de soluciones; c) decisión de la respuesta a dar; d) implementación de la respuesta al problema; y, e) evaluación de la política.
El Cuadro 1, presenta las Fases a) – b) – c) del ciclo de la política pública de los GADM estudiados. El cantón Mira en el Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT), identifica como problema social a la violencia por la ingesta de bebidas alcohólicas, no formula objetivos alrededor de la disminución de la violencia contra la mujer (GADM-Mira, 2015a). En la fase toma de decisiones, el GADM propone elaborar al menos una ordenanza con propósitos de inclusión.
Cuadro 1
Ciclo
de las políticas públicas Fases a) – b) – c), período 2014 – 2018
|
Cantón Mira |
Cantón Bolívar |
Cantón Tulcán |
Cantón Montúfar |
Cantón Espejo |
|
|
Fase a): Identificación del problema |
5 grupos formados por población de atención prioritaria (mujeres, jóvenes, adultos mayores, personas con discapacidad). |
Fortalecimiento de la Junta y Redes de Protección. |
En el año 2013 se registraron 1.000 denuncias de violencia de género de las cuales el 70% fueron maltratos psicológicos, el 76% de estos casos se dan dentro del entorno familiar. |
Adolescentes y jóvenes manifiestan el problema de violencia intrafamiliar. El cantón presenta un aumento de los niveles de violencia contra las mujeres. |
Femicidio y violencia contra la mujer en la relación de pareja. |
|
Fase b): Formulación de solución o acciones |
Auspiciar la Igualdad, la cohesión, la Inclusión y la equidad social y territorial, en la diversidad. |
Ejecución del plan cantonal de seguridad ciudadana. |
Fortalecer la institucionalidad, los servicios integrales de atención en salud, y establecer protocolos y rutas de atención interinstitucional para la prevención y restitución de derechos. |
Existe ordenanza para erradicar la violencia intrafamiliar y de género en el cantón Montúfar año 2013. |
Primeras jornadas de Desarrollo Económico Social Cultural. |
|
Fase c): Toma de decisión |
Elaborar una ordenanza al 2019. |
Capacitar en temas de: Violencia intrafamiliar, escuela para padres, equidad de género. |
Promover la igualdad y el desarrollo socio cultural de la población y, el apoyo a los grupos de atención prioritaria. |
No menciona acciones |
Asignar el 10% del presupuesto para sectores prioritarios. |
Fuente: Elaboración propia, 2024
con base en PDOT GADM-Montúfar (2015a); PDOT GADM-Bolívar (2015a); PDOT
GADM-Tulcán (2015a); PDOT GADM-Espejo (2015); PDOT GADM-Mira (2015a).
El PDOT del Cantón Tulcán (GADM-Tulcán, 2015a), establece el problema social de violencia de género dentro del entorno familiar, propone como acciones el fortalecer la institucionalidad y los servicios integrales y toma la decisión de promover el apoyo a los grupos de atención prioritaria.
El GADM-Montúfar (2015a) en el PDOT, informa de los problemas sociales de violencia intrafamiliar y violencia contra las mujeres. A su vez, precisa la existencia de una ordenanza emitida en el año 2013, que busca erradicar la violencia intrafamiliar y de género; pero no indica acciones de toma de decisión.
El GADM-Bolívar (2015a) informa en el PDOT del problema social de fortalecimiento de la Junta y redes de protección, establece como solución la ejecución del plan cantonal de seguridad ciudadana; y expresa como toma de decisión la capacitación a la ciudadanía en temas de violencia intrafamiliar.
El GADM-Espejo (2015) informa en el PDOT, el problema social de femicidio y violencia contra la mujer en la relación de pareja propone acciones al implementar las Primeras jornadas de desarrollo económico social cultural y toma la decisión de asignar el 10% del presupuesto para sectores prioritarios.
La fase implementación de la política pública constituye en otorgar presupuesto del GAD a los planes de inversión en su territorio. Por lo que, se analiza de forma comparativa los Planes Operativos Anuales (POA) del período 2014-2018 de los cantones estudiados, desde los proyectos relacionados a la erradicación de la violencia contra la mujer (véase Cuadro 2). Así, se resalta que el GADM-Montúfar (2017a) en la fase implementación de la política pública en el POA del año 2017 menciona la actividad de Fortalecimiento de la Red de Mujeres.
Cuadro 2
Planificación anual del Sistema social del
cantón
|
Cantón |
POA |
Programa |
Actividades |
Medios de verificación |
Valor |
|
Mira |
POA 2015 |
Sistema Cantonal de Protección de Derechos |
Actualización de la normativa |
Ordenanzas
actualizadas |
No menciona |
|
Bolívar |
POA 2017 |
Agenda Local de Protección de Derechos |
Formulación de Políticas Públicas Municipales para la igualdad. |
No menciona |
5391,15 |
|
Montúfar |
POA 2017 |
No menciona |
Fortalecimiento de la Red de Mujeres |
No menciona |
6000,00 |
|
Espejo |
POA 2016 |
Socialización ordenanza sistema cantonal de protección de derechos |
Conformación del consejo consultivo |
Reglamento |
728,00 |
Fuente: Elaboración propia, 2024.
Por último, en la fase e) evaluación de la política, se retoma la Teoría de la Nueva Gestión Pública (NGP), para la determinación del avance presupuestario de los programas y/o proyectos implementados (AP) en la política pública de prevención de la violencia contra la mujer de los GADM de la frontera colombo-ecuatoriana, mediante la herramienta Directrices para la elaboración del Informe de seguimiento a los planes de desarrollo y ordenamiento territorial-PDOT (SENPLADES, 2018).
El desglose de gastos del GADM-Bolívar presenta las partidas presupuestarias: a) Protección de derechos, y, b) seguridad alimentaria, en los años 2015 y 2018 respectivamente. El AP es de nivel cumplido (véase Tabla 3).
Tabla 3
AP de los
programas y/o proyectos implementados por el GADM-Bolívar
|
Cantón Bolívar |
Año 2015 |
Año 2018 |
|
Partida presupuestaria |
Junta Cantonal de Protección de Derechos |
Seguridad alimentaria, convenio Programa mundial de alimentos- GAD Provincial. 245 madres en situación de vulnerabilidad atendidas. |
|
Codificado |
10.000,00 |
13.000,00 |
|
Devengado |
10.000,00 |
13.000,00 |
|
$ Variación |
0,00 |
0,00 |
|
% Ejecución |
100% |
100% |
|
Avance Presupuestario |
Cumplido |
Cumplido |
Fuente: Elaboración propia, 2024
con base en Rendición de Cuentas y Cédulas presupuestarias de gastos del año
2014 (GADM-Bolívar, 2015b); 2015 (GADM-Bolívar, 2016a; 2016b); 2016
(GADM-Bolívar, 2017a; 2017b); 2017 (GADM-Bolívar, 2018); y 2018 (GADM-Bolívar,
2019a: 2019b).
La Tabla 4, muestra la evolución del Avance Presupuestario (AP) de los programas y proyectos implementados por el GAD del Cantón Mira entre 2017 y 2018. Se observa una mejora en la ejecución presupuestaria: Del 46,52% en 2017 a un 82,52% y 93,69% en 2018, lo que refleja un avance de “ncumplido” a “cumplido”. A pesar de la reducción en los montos codificados, el nivel de ejecución aumentó significativamente.
Tabla 4
AP de los programas y/o proyectos implementados
por el GADM del Cantón Mira
|
Cantón Mira |
Año 2017 |
Año 2018 |
|
|
Partida presupuestaria |
Convenios
a favor de grupos |
Convenios
a favor de grupos |
Consejo Cantonal de Protección de Derechos |
|
Codificado |
280.500,00 |
225.000,00 |
20.000,00 |
|
Devengado |
130.499,03 |
185.664,96 |
18.738,95 |
|
$ Variación |
-150.000,97 |
-39.335,04 |
-1.261,05 |
|
% Ejecución |
46,52% |
82,52% |
93,69% |
|
Avance Presupuestario |
Incumplido |
Parcialmente cumplido |
Cumplido |
Fuente: Elaboración propia, 2024
con base en Rendición de cuentas y cedulas presupuestarias de los años 2014
(GADM-Mira, 2014a; 2014b); 2015 (GADM-Mira, 2015b; 2015c); 2016 (GADM-Mira,
2016a; 2016b); 2017 (GADM-Mira, 2017a; 2017b); y, 2018 (GADM-Mira, 2018a: 2018b).
El GADM-Tulcán (véase Tabla 5), incluye las partidas presupuestarias: a) Campaña de prevención de cáncer de mama, b) servicio de transporte a grupos prioritarios del sector rural, c) prevención, atención y protección a grupos de atención prioritaria, en los años 2015, 2017, 2018, respectivamente y alcanza el AP Cumplido.
Tabla 5
AP de los programas y/o proyectos
implementados por el GAD del Cantón Tulcán
|
Cantón Tulcán |
Año 2015 |
Año 2017 |
Año 2018 |
|
Partida presupuestaria |
Campaña de prevención de cáncer de mama |
Servicio de transporte a grupos prioritarios del sector rural |
Prevención, atención y protección a grupos de atención prioritaria |
|
Codificado |
50.000,00 |
589.480,80 |
705885,12 |
|
Devengado |
50.000,00 |
523.301,86 |
811410,1 |
|
$ Variación |
0,00 |
-66.178,94 |
105524,98 |
|
% Ejecución |
100% |
88,8% |
114,95% |
|
Avance Presupuestario |
Cumplido |
Cumplido |
Cumplido |
Fuente: Elaboración propia, 2024 con base en Rendición de cuentas y cedulas presupuestarias de los años 2014 (GADM-Tulcán, 2014); 2015 (GADM-Tulcán, 2015b); 2016 (GADM-Tulcán, 2016); 2017 (GADM-Tulcán, 2017); y 2018 (GADM-Tulcán, 2018).
El GADM-Espejo presenta en los años 2016, 2017 y 2018 las partidas centro de rehabilitación para personas de atención prioritaria, emprendimientos para las personas en condiciones vulnerables, el AP es Cumplido en los períodos mencionados (ver Tabla 6).
Tabla 6
AP de los programas y/o proyectos
implementados por el GADM del Cantón Espejo
|
Cantón Espejo |
Año 2016 |
Año 2017 |
Año 2018 |
|||
|
Partida presupuestaria |
Centro de rehabilitación para personas de atención prioritaria |
Emprendimientos para las personas en condiciones vulnerables |
Centro de rehabilitación para personas de atención prioritaria |
Emprendimientos para las personas en condiciones vulnerables |
Centro de rehabilitación para personas de atención prioritaria |
Emprendimientos para las personas en condiciones vulnerables |
|
Codificado |
34151,08 |
16.961,55 |
33.980,58 |
16.961,55 |
47.000,00 |
47.000,00 |
|
Devengado |
34151,08 |
19.961,55 |
33.980,58 |
16.961,55 |
47.000,00 |
47.000,00 |
|
$ Variación |
0,00 |
3.000,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
0,00 |
|
% Ejecución |
100% |
118% |
100% |
100% |
100% |
100% |
|
Avance Presupuestario |
Cumplido |
Cumplido |
Cumplido |
Cumplido |
Cumplido |
Cumplido |
Fuente: Elaboración propia, 2024
con base en Rendición de Cuentas y Cédulas presupuestarias de gastos de los
años 2014 (GADM-Espejo, 2014); 2015 (GADM-Espejo, 2016); 2016 (GADM-Espejo,
2017); 2017 (GADM-Espejo, 2018); y, 2018 (GADM-Espejo, 2019).
En cuanto al GADM-Montúfar, los datos entre 2014 y 2018 mostraron que los programas y proyectos implementados se enfocaron a la atención de grupos vulnerables, incluyendo mujeres, adultos mayores, madres solteras, adolescentes y personas con discapacidad. En el año 2014 y 2015 el AP es cumplido en las partidas atención a familias, revalorización grupos de atención, programa alimentación y nutrición (ver Tabla 7).
El análisis del desempeño económico de los GADM incluye el indicador de nivel de gasto total obtenido de la cédula presupuestaria y se grafica a través de tendencias de ejecución de los recursos (véase Tabla 8). Así, el nivel incumplido es alcanzado por el GADM-Bolívar en los años 2014, 2015 y 2016; el GADM-Montúfar en el año 2016; el GADM-Tulcán en los años 2015 y 2018; el GADM-Espejo en los años 2015, 2016 y 2018; y, el GADM-Mira en los años 2015 y 2017.
Tabla 7
AP de los programas y/o proyectos
implementados por el GAD del Cantón Montúfar
|
Cantón Montúfar |
Año 2014 |
Año 2015 |
Año 2016 |
Año 2017 |
Año 2018 |
||||
|
Partida presupuestaria |
Atención a 237 familias integradas por adultos mayores, madres solteras, madres adolescentes, personas con discapacidad. |
Dibujando Una Sonrisa, Revalorización Grupos de Atención |
Programa Alimentación y Nutrición Grupos Vulnerables (San Vicente de Paúl) |
Programa Alimentación y Nutrición Grupos Vulnerables (San Vicente de Paúl) |
Fortalecimiento de la red de mujeres del cantón Montúfar |
Programa Alimentación y Nutrición Grupos Vulnerables (San Vicente de Paúl) |
Fortalecimiento de la red de mujeres del cantón Montúfar |
Programa Alimentación y Nutrición Grupos Vulnerables (San Vicente de Paúl) |
Fortalecimiento de la red de mujeres del cantón Montúfar |
|
Codificado |
34.850,00 |
22.000,00 |
15.640,00 |
19.420,00 |
4.500,00 |
19.420,00 |
6.000,00 |
19.420,00 |
6.000,00 |
|
Devengado |
34.850,00 |
21.571,68 |
15.281,63 |
14.400,89 |
1.271,10 |
17.160,34 |
2.862,40 |
15.929,07 |
3.264,80 |
|
$ Variación |
0,00 |
-428,32 |
-358,37 |
-5.019.11 |
-3.229,90 |
2.259,66 |
3.137,60 |
3,490.93 |
2.735,20 |
|
% Ejecución |
100% |
98% |
98% |
74% |
28% |
88% |
48% |
82% |
54% |
|
Avance Presupuestario |
Cumplido |
Cumplido |
Cumplido |
Parcialmente cumplido |
Incumplido |
Cumplido |
Incumplido |
Parcialmente cumplido |
Incumplido |
Fuente: Elaboración propia, 2024
con base en Rendición de Cuentas y Cédulas presupuestarias de gastos de los
años 2014 (GADM-Montúfar, 2014a; 2014b); 2015 (GADM-Montúfar, 2015b; 2025c);
2016 (GADM-Montúfar, 2016a; 2016b); 2017 (GADM-Montúfar, 2017a; 2017b); y, 2018
(GADM-Montúfar, 2018a; 2018b).
Tabla 8
Análisis de Tendencia de ejecución
presupuestaria
|
Cantón Mira |
año 2014 |
año 2015 |
año 2016 |
año 2017 |
año 2018 |
Tendencia |
|
Total Cedula Presupuestaria |
83,22% |
55,50% |
70,03% |
67,64% |
84,50% |
|
|
Avance Presupuestario |
Parcialmente cumplido |
Incumplido |
Parcialmente cumplido |
Incumplido |
Parcialmente cumplido |
|
|
Cantón Tulcán |
año 2014 |
año 2015 |
año 2016 |
año 2017 |
año 2018 |
|
|
Total Cedula Presupuestaria |
77,03% |
57,60% |
74,98% |
77,83% |
53,01% |
|
|
Avance Presupuestario |
Parcialmente cumplido |
Incumplido |
Parcialmente cumplido |
Parcialmente cumplido |
Incumplido |
|
|
Cantón Espejo |
año 2014 |
año 2015 |
año 2016 |
año 2017 |
año 2018 |
|
|
Total Cedula Presupuestaria |
70,75% |
53,59% |
59,65% |
77,85% |
63,39% |
|
|
Avance Presupuestario |
Parcialmente cumplido |
Incumplido |
Incumplido |
Parcialmente cumplido |
Incumplido |
|
|
Cantón Montúfar |
año 2014 |
año 2015 |
año 2016 |
año 2017 |
año 2018 |
|
|
Total Cedula Presupuestaria |
86% |
77,71% |
60,41% |
85,46% |
83,55% |
|
|
Avance Presupuestario |
Cumplido |
Parcialmente cumplido |
Incumplido |
Cumplido |
Parcialmente cumplido |
|
|
Cantón Bolívar |
año 2014 |
año 2015 |
año 2016 |
año 2017 |
año 2018 |
|
|
Total Cedula Presupuestaria |
66,14% |
51,17% |
67,44% |
80,94% |
78,27% |
|
|
Avance Presupuestario |
Incumplido |
Incumplido |
Incumplido |
Parcialmente cumplido |
Parcialmente cumplido |
Fuente: Elaboración propia, 2024
con base en Rendición de Cuentas y Cédulas presupuestarias de gastos de los
años 2014; 2015; 2016; 2017; y, 2018, de los cantones evaluados.
Los resultados obtenidos permiten reflexionar sobre el grado de institucionalización y operatividad de las políticas públicas destinadas a prevenir la violencia contra la mujer en los GADM de la frontera colombo-ecuatoriana. A pesar de que el marco normativo ecuatoriano, particularmente el Código Orgánico Integral Penal (COIP) de 2014, reconoce y tipifica múltiples formas de violencia de género, los gobiernos locales enfrentan limitaciones significativas en su capacidad para responder eficazmente.
La incorporación del problema en los PDOT y POA, evidencia una primera aproximación desde la planificación, como lo demuestran los casos de Tulcán y Montúfar. No obstante, esta inclusión no se ha traducido de forma sistemática en asignaciones presupuestarias robustas ni en mecanismos efectivos de monitoreo y evaluación. La aplicación del Ciclo de la Política Pública (CPP), permitió identificar que las fases de diagnóstico y formulación muestran avances; mientras que las fases de implementación y evaluación presentan rezagos importantes.
Además, se observa una heterogeneidad territorial en la forma en que los GADM abordan la violencia de género. Mientras algunos cantones, como Espejo-Mira, registraron altos niveles de violencia física, otros como Bolívar y Montúfar destacaron por un aumento sostenido de denuncias en años posteriores. Este fenómeno sugiere que la respuesta institucional es desigual, posiblemente influida por factores como la capacidad técnica, la voluntad política y el acceso a financiamiento.
Finalmente, si bien la aprobación de la Ley Orgánica Integral para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres de 2018, representa un avance legislativo fundamental, su implementación efectiva sigue siendo un reto. La persistencia de altos índices de violencia indica que la normativa, por sí sola, no es suficiente sin una adecuada ejecución local y una articulación interinstitucional sostenida.
Conclusiones
El entrelazamiento de los postulados del Ciclo de la Política Pública (CPP) y la Nueva Gestión Pública (NGP), permiten responder la pregunta de investigación: ¿Cómo los Gobiernos Autónomos Descentralizados de los cantones Mira, Tulcán, Montúfar, Huaca, Espejo, ejecutan la política pública de prevención de la violencia contra la mujer, en el período 2014-2018? Inicialmente, al establecer que los datos estadísticos respaldan la inclusión del problema de la violencia contra la mujer en la agenda gubernamental de la frontera colombo-ecuatoriana, se reconoce que el Distrito Espejo-Mira exhibió el nivel más alto de violencia física en 2015.
Asimismo, en 2017, el GADM Bolívar registró un aumento notable en las denuncias de mujeres que fueron víctimas de violencia sexual y física; mientras que, en 2018, el GAD Montúfar presentó un significativo incremento en las denuncias de mujeres que sufrieron violencia sexual y física.
En una segunda instancia, el GADM Tulcán para la construcción de su PDOT a través de las Fases a) – b) – c) del ciclo de la política pública, muestra datos estadísticos que evidencian violencia contra la mujer. Por otra parte, el GADM Montúfar en la fase implementación de la política pública en el POA del año 2017, destaca la actividad de Fortalecimiento de la Red de Mujeres como parte de sus esfuerzos para contrarrestar esta problemática.
Finalmente, en la fase de evaluación de las acciones realizadas, se observa que los GADM estudiados en los años 2014 y 2015 no destinaron más del 2% del gasto a la política pública objeto de estudio. La aprobación de la Ley Orgánica para Prevenir y Erradicar la Violencia contra la mujer y la Familia de 2018, promueve que los GADM ejecuten políticas públicas y presupuesto con el propósito de protección, atención a las necesidades y derecho a una vida libre de violencia.
Sin embargo, a pesar de la aprobación de esta ley, los datos discutidos en este trabajo muestran que aún persisten desafíos significativos en la erradicación de la violencia de género en la frontera colombo-ecuatoriana. La legislación, aunque un paso crucial, no ha logrado plenamente eliminar la violencia, y la aplicación efectiva de los presupuestos asignados a políticas públicas destinadas a este propósito continúa siendo un desafío pendiente.
Se recomienda establecer mecanismos más rigurosos de seguimiento y evaluación de las políticas implementadas, fomentar la participación de organizaciones sociales en la formulación de programas y asegurar la transversalización del enfoque de género en todas las etapas del ciclo de la política pública. Solo mediante estos ajustes será posible avanzar hacia una respuesta más efectiva, integral y territorialmente sensible frente a la violencia contra la mujer en la región analizada.
Notas
1 Los actores políticos y sociales durante la elaboración del Plan de Desarrollo y Ordenamiento Territorial (PDOT) identifican la situación problémica de violencia contra la mujer en los GADM Tulcán, Montúfar, Bolívar, Mira y Espejo, la inscripción del problema en la agenda gubernamental y propuesta de soluciones y la decisión de respuesta.
2 El resultado del AP se categoriza en: a) Desde el 85% al 100% = cumplido; b) desde el 70% al 84,9% = parcialmente cumplido; y c) desde el 0% al 69,9% = incumplido.
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